浅析财政投资评审在建设项目结算中的法律地位

全国各级财政投资评审机构成立至今10年有余。10年来,评审机构评审了大量财政投资建设项目的工程结算,取得了骄人的成绩。但在评审过程中,在处理争议问题时,有些单位对财政投资评审机构在项目结算中的法律地位提出了质疑,我们自己也在不断思考,在一个工程结算中,投资评审与签订项目建设合同的双方是一个什么样的关系,财政投资评审在建设项目结算中的法律地位如何界定?

目前,各地开展财政投资评审的主要依据包括:

(1)根据《中华人民共和国预算法》和国务院批准的财政部“三定”方案,财政部门有履行检查、监督本级政府基本支出预算执行的职能,并负责对政府投资项目的使用效益进行重点检查、分析和监督。

(2)新修订的《财政投资评审管理规定》(财建〔2009〕648号): “财政投资评审是财政职能的重要组成部分,财政部门通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查,对财政性资金投资项目资金使用情况,以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效,是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”

(3)各地政府及财政部门颁布的相关规定了管理办法。

这些依据从宏观上明确了财政部门在预算管理中的职能和财政投资评审的性质,按照以上法律和规定,财政投资评审在对财政性资金投资项目结算进行评价与审查时,所涉及的对象除了建设单位外,还不可避免地涉及到签订建设合同的另一方,即承包单位。

以上依据中具有法律效力的是《中华人民共和国预算法》。预算法赋予了财政部门履行检查、监督本级政府基本支出预算执行的职能,但未有更详细的操作条款,在工程建设合同纠纷处理中,直接适用的法律是《合同法》。现在的问题是:当建设项目承包合同中只有承发包双方,并未出现财政部门或其下属评审机构时,财政投资评审机构在进行评审时处于怎样的法律地位?

在评审过程中,有时建设单位与承包单位的意见不一致,甚至有时合同双方意见一致,但评审单位认为他们的意见不符合合同约定。在最终各方仍不能就评审结果达成一致需要走诉讼程序时,评审的法律地位如何就显得尤为重要了。

我们曾碰到这样一个案例:项目承包单位在评审过程中与建设单位、评审单位的意见不能达成一致,承包单位向法院提起诉讼,但其诉讼的内容并不是评审过程中的争议问题,而是以该项目结算在送评审单位评审前,监理公司已作审核,且建设单位在监理审核确定的结算书上签章确认“同意监理公司审核意见”为由,要求按监理审定的结算金额作为最终结算金额,而非评审单位审定的金额。
建设单位在抗辨时提出:该项目合同中约定“发包人在收到承包人提交的工程竣工结算和齐全的计算资料后,发包人应在120天内予以审核后再送权威部门审定”。因而提出应以同级评审单位审核的结果作为结算金额而不是建设单位之前审核的金额。一审法院认为合同中的“权威部门”约定不明,不能证实为评审单位,因此对建设单位提出应以同级评审单位审核的结果作为结算金额不予采信,支持施工单位的诉讼请求。建设单位不服提起上诉,并提出审法院适用法律错误,应按照广东省人民政府25号令《广东省建设工程造价管理规定》第十六条:“凡有财政性资金投入的建设项目,其竣工结算由建设项目同级财政部门审核”。第十八条:“按第十六条规定审核的工程结算可以作为调解处理工程造价纠纷的依据”来判决本案。二审法院认为建设单位所提缺乏合同依据,不予支持,维持原审判决。

这个案例尽管只是个案,但从中也可以看到财政投资评审在建设项目竣工结算中并没有相应的法律地位,至少是定位不清晰,当合同双方发生纠纷时,评审单位在诉讼过程中变成了一个旁观者,评审的结论也不能产生任何的法律效力。财政投资评审作为一项重要的财政职能,没有一个相关的法律条文来给它一个相应的地位,这样的现状,实在无法令人能满意的。

在住房和城乡建设部和质量监督检验检疫总局发布的《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008中,也对项目竣工结算的程序和争议处理方式作出了相应规定,其中第4.8.9条规定:“同一工程竣工结算核对完成,发、承包双方签字确认后,禁止发包人又要求承包人与另一个或多个工程造价咨询人重复核对竣工结算。”本条文与“凡有财政性资金投入的建设项目,其竣工结算由建设项目同级财政部门审核。”规定虽然没有直接冲突,但是发包人和同级财政部门显然不是同一主体,也就是说建设主管部门在规范中并没有考虑这两者在结算审核中的关系是如何处理的,在这个国家标准中,财政投资评审也是不能找到他的明确地位的。

从以上案例中法院判决所引用的依据和上文所述的08国标清单相关条文来看,在未有其它相应的法律文件出台前,当前避免评审结论无法律效力这种尴尬局面最简单直接的办法是要求财政性投资项目的建设单位在建设合同中要明确约定:项目竣工结算由建设项目同级财政部门审核,财政部门审核的结果作为最终结算金额。即是通过双方共同签订的合同来确立财政部门的法律地位。

“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”,十年以来,财政投资评审从无到有,开拓创新,一路探索前行,在以后的工作中,评审人仍需努力,积极推动财政投资评审相关法律法规和工作制度的出台,创造良好的外部环境,更好地为财政科学化、精细化管理服务。

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