论“招标文件与中标人投标文件不一致的地方,以投标文件为准”规定下亟需改变的评标方式

2008年7月9日,住房和城乡建设部以第63号公告发布了《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2008(以下简称“08规范”),从2008年12月1日开始实施。“08规范”与“03规范”相比,内容更加全面。“03规范”主要侧重于规范工程招投标中的计价行为,而对工程实施阶段全过程中如何规范工程量清单计价行为的指导性不强。“08规范”的内容涵盖了工程施工阶段从招投标开始到工程竣工结算办理的全过程,包括工程量清单的编制;招投标控制价和投标报价的编制;工程发、承包合同签订时对合同价款的约定;施工过程中工程量的计量与价款支付;索赔与现场签证;工程价款的调整;工程竣工后竣工结算的办理以及工程计价争议的处理等内容。

“08规范”对工程施工建设各阶段、各步骤计价的具体做法和要求都做出了具体而详尽的规定,为项目建设管理部门、建设单位和各参建单位做好项目全过程造价控制,规范项目建设过程的各种计价行为提供了很好的依据和支持,但同时也对现行一些管理行为、方式提出了新的要求。下面我们来看看“08规范”中在本文标题出现的一个条文。

条文4.4.2 :实行招标的工程,合同约定不得违背招、投标文件中关于工期、造价、质量等方面的实质性内容。招标文件与中标人投标文件不一致的地方,以投标文件为准。

该条文规定了实行招标的工程合同约定的原则。在我们结算评审过程中,经常发现一些项目存在合同约定的表述与招、投标文件不一致,投标文件与招标文件不一致,补充协议与合同或招投标文件不一致的情况。那么,按照“08规范”本条规定,当招标文件与中标人投标文件不一致的地方,以投标文件为准。

按照对相关法律的理解,在工程招投标过程中,招标文件应视为要约邀请,投标文件为要约,中标通知书为承诺。因此,当招标文件与中标人投标文件不一致时,视为要约邀请与要约内容不一致,以要约为准似乎并无不妥。但是,我们认为,工程的招投标过程并非只能简单的认为是合同双方签订合同前的要约邀请与要约。招投标作为国家防止工程承发包过程中出现腐败和不规范行为的重要手段,有专门的《招投标法》来规范。招标文件作为要约邀请,但同时,为了所有投标人能在同一平台上公平竞争,招标文件中除了有投标时间要求、评标标准外,还明确了一些要求投标人共同遵守的、必要的“游戏”规则。作为投标人,在参与竞争,提出要约时,必须首先遵守这些规则才能做到公平。

现在有些项目的工程评标在一天甚至半天左右就完成,评标专家一般没有对投标文件是否每项都与招标文件的规定一致进行核对,而只是比较关注招标文件所列的评分标准,对总价和评分标准所涉及的各项分项单价进行评分,评出一、二、三名后,评标就完成了。所以就出现了很多在我们结算评审过程中发现的招标文件与中标人投标文件不一致的情况,有一些是投标文件违反了招标文件里所制定的“游戏”规则,但是在招投标过程中并未提及如何处理。按照“08规范”规定,在结算阶段发现招标文件与中标人投标文件不一致的地方,应该以投标文件为准,这样就是认可了投标人未按招标文件的要求报价。比如招标文件规定同一项目在不同单体的分项清单的报价必须一致,不一致时以低者为准,但是实际上投标人在投标时未按招标文件规定进行报价,在招标工程量清单中工程量较少但是在结算中可能大量增加的单体分项中把价格报得比其它地方高,评标时未发现此问题,在合同签订时未作任何约定。在结算时如果评审要求以低者为准,承包人可能以“招标文件与中标人投标文件不一致的地方,以投标文件为准”这一条文为理由,指出招标文件只是要约邀请,不能作为结算依据,应该按投标报价结算。再如招标文件中要求室外管道敷设的清单项目报价中要包含挖填土方费用,但投标文件中该项目的单价分析表却表明未包含,那结算时是否也是以投标文件为准另计挖填土方费用?如果另计,那该投标人原来的投标总价和其它已按招标文件要求在管道敷设的清单项目报价中已包含挖填土方费用的投标人相比可能报价已非最低。类似的问题还有很多,如果按投标报价结算而不理会招标文件的相关条款规定,我们有理由认为,这对于其它严格按照招标文件规定进行投标报价而未中标的投标人来说,显失公平,他们与未按照招标文件规定进行投标的投标人不是在一个平台上竞争。

我个人认为,出现这种情况,并不是说“08规范”本条规定不对,而是因为现在有些项目的评标方式和时间存在问题,评标专家在一天的时间内根本不可能对投标文件进行分析,一一找出与招标文件不一致的地方再加以分析、修正。据本人了解,国外或香港的项目的评标过程可能长达几个月。并不是因为我们的评标效率与他们相比奇高,而是他们的招标人或其代理机构在评标时会对各份投标文件做详细分析,找出他们之间的差异和与招标文件的差异(如果一个投标人的某个工程量清单项目的报价与其它投标人或其它项目中相同工程量清单项目相比明显偏高,可认为该投标人存在不平衡报价),并在定标前将可能影响结算造价的差异和不平衡报价逐一列出,要求投标人澄清并承诺在超出招标工程量清单外的数量的增加项目中,以招标人另外给出的一个合理单价代替投标人投标报价中的不平衡单价(原投标总价可以在不出现变更的情况下接受),避免出现增加修改时招标人的损失。在招标人充分分析了投标人的投标报价后,招标人对投标文件中与招标文件不一致的地方已充分了解,这时如果仍接受此份报价,那么,我们认为结算时投标文件中与招标文件不一致之处,以投标文件为准是合理的。

在评标具有中国特色而结算原则与国际接轨的情况下,就可能出现我们前面所提到的对其它投标人不公的现象。因此,作为一个评审人,我们在此呼吁:以实施“08规范”为契机,重视公开招标项目的评标环节,延长评标时间以加强对投标文件的分析,给所有的招标人提供一个公平竞争的平台,也使政府投资项目的造价更加可控、合理。

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