浅谈建设工程合同、补充工程合同和招投标文件的法律效力

在建设工程合同的实施过程中,常常出现工程合同、补充工程合同和招投标文件之间存在矛盾的情况,按照合同法的一般理论,补充协议是在合同没有约定或者是约定不明的情况下做出的协议,补充协议可以改变合同或者使施工合同更加明确,从效力上看,补充协议因为是合同签订后签的协议,效力实际应高于合同。但在建设工程合同中,工程合同的签订和当事人变更合同的权利受到限制,补充工程合同也不一定就具有法律效力。

一、按规定不需要招投标的项目,补充工程合同的效力一般应大于工程合同的效力

《合同法》第七十七条明确“当事人协商一致,可以变更合同。法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的,依照其规定。”因此,一般情况下,按规定不需要招投标,实际上也未进行招标的项目,当事人在不违反法律、法规的情况下,协商一致可以签订补充工程合同,并且补充工程合同的效力一般应大于工程合同的效力。

二、工程进行了招标,补充工程合同的效力要根据变更的内容和变更的法定事由而定

建设工程作为建设工程合同的标的,具有以下显著特点:投资额度大、产品固定、资源有限、影响环境、技术性强、质量要求、安全要求、周期较长、程序复杂等特点;建设工程的上述特点,无不涉及到国家利益和社会公共利益,这就必然要求国家对建设工程合同给予更多的干预,限制意思自治原则的适用,以强化建设工程合同当事人的社会责任,因此从建设工程合同的订立到合同的履行,从资金的投资到最终成果的验收,进行了系统的全面的干预和管理。为了确保国家对建设工程合同干预和管理的有效性,我国《合同法》、《建筑法》、《招标投标法》及大量的行政法规,特别注重对合同成立与合同效力的规范和干预,力求从源头上解决问题。在合同效力上,法律、行政法规规定了大量的强制性的规定。建设工程合同当事人在缔约过程必须严格遵守这些特殊的规定,否则均可能导致合同的无效。因此,如果工程进行了招投标,补充工程合同是否有效力,就要看补充工程合同的内容是否违反了法律、行政法规强制的规定而定。

首先,如果补充工程合同的内容没有对原工程合同进行实质性的变更,则协商一致的补充工程合同有效,其效力大于原工程合同的效力;

其次,在客观情况没有发生根本变化的情况下,如果补充工程合同内容违反了原工程合同实质性的内容,根据《招标投标法》第46条 “招标人和中标应自中标通书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同之后,招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。” 的规定,则补充工程合同违反的实质性内容无效,实质性的内容还是执原工程合同的约定。《招标投标法》没有对建设工程合同的“实质性内容的范围”做出明确规定,那么按照法律适用的原则,特别法没规定的应适用一般法,即《合同法》第30条规定:“有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬,履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方式等的变更,是对要约内容的实质性变更”,根据这条规定,建设工程合同实质性内容的主要应为:工程的质量要求、工程的安全生产要求、工程价款或计价方式、工程款支付方式、工期、违约责任和解决争议方式。

《招标投标法》第46条虽然规定了招标人和中标人不得签订背离合同实质性内容的其他协议,但并不是说招投标形成的建设工程合同绝对不能做实质性内容的变更,如果客观情况发生了根本变化,这时应根据《合同法》的第七十七条规定“当事人协商一致,可以变更合同,法律、行政法规规定变更合同应当办理批准、登记等手续的,依照其规定。”变更合同实质性条款。否则如果合同成立后的客观情况与招标投标时发生了根本性的变化,即招投标时的条件都已不具备时,当时所体现的双方合法权益也发生了根本性变化,此时如果不允许双方当事人对合同实质性内容做出变更,则有失公平。例如:工程中标签订工程施工合同后,由于建设单位的原因,工程一年后才开工,这时人工、材料和机械费用大幅度增加,如果发包人还是要求承包人继续履行合同,则对承包人有失公平,这时就应该承发包双方签订补充施工合同,调整原施工合同约定的人工、材料和机械费用的计算方法,使发包双方的利益趋于合理。

三、建设工程合同违反招投标文件实质内容,应以招投标文件为准,即使在合同文件的解释顺序中招投标文件在后也应如此

在工程实践中,在同一个问题上,建设工程合同的约定常常与招标文件的约定不一致,不同的处理方式,对合同双方产生不同的效果。一般来说,只要不涉及有合同实质性的内容,合同双方可以按照建设工程合同中约定的有关合同文件的解释顺序进行处理,如涉及合同实质性的内容,根据《招标投标法》第46条 “招标人和中标应自中标通书发出之日起三十日内,按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同之后,招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。” 的规定,应以招投标文件为准,即使在合同文件的解释顺序中招投标文件在后也应以招投标文件中约定的处理方式为准。例如:投标书承诺的新增单价的下浮率为5%,签订施工合同时合同协议书约定的新增单价的下浮率改为3%,那么施工合同的合同协议书签订的这一条无效,不管合同文件的解释如何,都应以投标书承诺的新增单价的下浮率5%为准。

实践中一些工建设工程合同没有将招标文件列入合同文件的组成部分,由于很多招标文件中的实质性内容未在投标文件中体现,合同内容从表面上看没有违反投标文件的实质性内容,但违反了招标文件实质性内容,建设工程合同中这些违反招标文件的内容也将无效。

总之,组成合同的文件是一个合同整体,彼此应当能相互解释,互为说明,当出现相互矛盾时,只有在不违反招投标文件实质性内容的情况下,才可以按组成合同文件的优先解释顺序进行解释。否则招标将失去意义,对其他参与投标的企业也不公平,损害社会公共利益。

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