概算与预算

概算与预算
        在我国,为保证投资效益,防止腐败,政府投资项目具有比一般项目更为严格的建设管理程序,其中的造价管理涉及项目建设周期内的各个阶段,包括项目建议书及可行性研究报告的编制与审批,初步设计和概算的编制与审批、施工图设计和预算编制与审查、招标控制价及招标文件的编制、工程结算、索赔及变更的处理、项目决算、效益评价和财务监督等。

概算、预算、结算、决算这“四算”作为造价管理的量化指标,对“四算”的审核基本覆盖了项目建设全过程的造价控制。特别是概算、预算,因为项目立项确定后控制工程造价的关键在于设计阶段,所以初步设计阶段的概算和施工图设计阶段的预算成为管理审查的重点。

概算和预算这“两算”,各有作用,无法互相替代,对“两算“的财政评审更是财政部门对项目投资进行监督、控制的必要手段,是政府赋予财政部门的职责。

一、概算和预算的区别,以及它们各自的作用。

(一)概算与预算的概念

初步设计概算简称概算,是在初步设计或扩大初步设计阶段,由设计单位根据初步设计或扩大初步设计图纸,概算定额、指标,工程量计算规则,材料、设备的预算单价,建设主管部门颁发的有关费用定额或取费标准等资料预先计算的工程从筹建至竣工验收交付使用全过程的建设费用。简言之,即建设项目总费用。
施工图预算简称预算,是指拟建工程在开工之前,根据已批准的施工图纸、施工组织设计、现行工程预算定额、工程量计算规则、材料和设备的预算单价、各项取费标准,预先计算的工程建设费用。

(二)概算与预算的主要区别

1、编制阶段不同

概算编制在初步设计阶段。预算编制在施工图设计阶段。

2、编制依据不同

概算依据概算定额或概算指标编制,其内容项目经扩大而简化,概括性大。预算则依据预算定额或预算综合定额编制,其项目较详细。

3、编制内容不同

概算应包括工程建设的全部内容,如总概算要考虑从筹建开始到竣工验收交付使用前所需的一切费用;预算一般不编制总预算,只编制单位工程预算和综合预算书,它不包括准备阶段的费用(如勘察、征地等)。

4、所起作用不同

概算是确定建设项目全部投资的依据,是编制固定资产投资计划、控制施工图设计和施工图预算的依据,是衡量设计方案经济合理性和优化设计方案的依据,是考核项目投资效果的依据。预算是确定工程造价的依据,是编制招标控制价、签订承发包合同的依据,是衡量投标报价合理性的依据,是设计阶段控制工程造价的重要环节,是控制施工图设计不突破设计概算的重要措施。

二、国家、广州市发布的关于政府投资项目管理的主要文件,以及对“四算”特别是概算和预算进行财政评审的一些规定。

(一)主要文件

1、《关于基本建设程序的若干规定》(1978年财政部、国家发展和改革委员会、国家建设委员会联合颁布)(以下简称《规定》)

2、《国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知》(计投资【1999】693号)(以下简称《通知》)

3、《广州市政府投资管理条例》(2011年市人大93号令)(以下简称《条例》)

4、《广州市本级政府投资建设项目资金管理办法》(穗府办【2011】50号)(以下简称《资金管理办法》)

5、《广州市财政投资评审管理试行办法》(穗府办【2013】43号)(以下简称《评审管理办法》)

(二)主要规定

1、《规定》和《通知》要求:严格执行基本建设程序。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节;大中型建设项目,一般采用两段设计,即初步设计和施工图。重大项目和特殊项目,可根据各个行业的特点,经主管部门指定,增加技术设计阶段。

2、《条例》第三条、第六条、第十二条及第十八条规定:市财政部门负责对本市投资项目的财政资金进行监督管理;政府固定资产投资应当执行基本建设程序,应当坚持估算控制概算,概算控制预算,预算控制决算的原则;

3、《条例》第十八条、第十二条规定:市财政部门应当组织对投资项目概算、预算、结算进行财政投资评审,项目预算评审意见作为项目招标、政府采购的参考依据。项目初步设计、概算经审批后,方可向市投资主管部门申报列入年度投资项目计划,再报市人民政府审核。

《资金管理办法》第十二条、第七条规定:市财政部门应当组织对政府投资建设项目预(概)算、结算进行财政投资评审,项目预算评审意见作为项目招标、政府采购的参考依据;建设项目由财政性资金安排的,建设单位及其主管部门要及时向市财政部门提交初步设计批准文件和项目概算,并按照预算管理的要求,及时向其报送项目年度预算,待其审核确认后,作为安排项目年度预算的依据。

4、《评审管理办法》第二十五条规定:审定的项目预算总价(含追加预算)不得超过机构批准的初步设计概算对应内容的总价。

三、在实际的项目监督管理过程中,为规避管理风险,保障造价控制目标,概算评审和预算评审缺一不可

(一)概算评审不能缺

概算评审后,才确立了项目投资控制的限额。评审后的概算也就是造价控制目标,也是相关行政主管部门申请年度项目预算资金的依据,是财政资金拨付的限额。否则,没有控制目标,也没有资金来源,项目无法实施。

(二)概算评审不能代替预算评审

1、初步设计文件编制深度一般只要求对主要建筑物、主要设备、主要技术经济指标等进行原则性确定,因此初步设计还存在诸多待深化或优化的因素,依据其编制的概算在工程量、采用材料、施工工艺方面存在许多不确定性,直接导致概算工程费用的不准确。概算评审结果不能直接在发承包阶段使用。

2、《2013建设工程工程量清单计价规范》(以下简称《13规范》)强制性规定:使用国有资金投资的建设工程发承包,必须采用工程量清单计价。还规定“招标清单工程量计算要依据经审定通过的施工设计图纸、施工组织设计或施工方案,清单特征要按规范附录规定并结合拟建工程项目实际予以描述,工作内容也要结合实际情况描述准确。” 这些规范对招标清单编制的要求只有施工图设计阶段设计文件才能实现。深化后的施工图预算如不经评审,是否已超出概算将不能及时掌握并及时调整设计,一旦招标完成,工程超概变成事实,政府制定的投资控制目标将落空。

3、《13规范》规定“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分,其准确性和完整性由招标人负责。”对于因项目特征不符、工程量清单缺项、工程量偏差、施工工艺变化等因工程量清单质量问题引起的设计变更,新版合同(GB50500-2013)规定由招标人负责承担责任,由此可能引起施工过程中大量的合同索赔,给投资控制带来巨大的风险。一旦投资控制目标突破,会给建设单位带来较大的法律、管理风险以及繁杂的审批程序,于项目进度推进也十分不利。经过预算评审,可规范清单编制,规避以上风险。

综上所述,概算和预算是基本建设程序中不同阶段必须的造价控制指标,概算评审和预算评审是财政部门对财政资金进行监督管理的必要手段和必须履行的职责。

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