财政评审方法的探讨

财政评审方法的探讨
        财政评审与财政投资评审是两个不同的概念,财政投资评审(实际上是狭义的财政评审)是指财政部门对财政投资的基建项目概、预、结、决算进行审核,以加强财政支出管理、提高财政资金有效性的财政监督行为。随着财政管理体制改革的深化,评审工作重点逐步由事后监督向事前监督前移,财政评审工作也由单纯的建设项目预、结、决算评审扩大到财政专项支出核查,评审关口的前移及评审范围的扩大赋予财政评审以更新、更多的内涵,使财政评审成为财政预算管理的重要组成部分。因此,广义的财政评审是财政评审机构依据国家政策和规章制度,运用专业的技术手段,从工程经济和财政管理的角度出发,对财政支出项目全过程进行技术性审核,对财政投资效果和财政资源配置质量进行评价,从而达到财政资金合理有效使用,财政资源高效配置的财政监督管理活动。

财政评审机构职责是贯彻执行国家和省有关法律、法规,承担财政性投资项目的可行性评估、论证的技术性、服务性工作;负责财政性投资项目的工程概算审核及预(结)算、决算审查工作;负责财政性投资项目招标标底审查和财务效益评估。具体表现评审内容为部门预算项目支出、工程概算、预算、结算、财务竣工决算评审以及项目的后评估。

目前财政投资评审机构基本上是一支由工程管理、工程造价、财务管理等各类专家组成的专业技术队伍。由于长期从事投资评审,接触大量、各类型建设工程项目,熟悉造价定额、财务制度和市场材料设备价格信息,对投资评审监督比社会中介机构有更为丰富的专业知识和实践经验。更为重要的是,财政投资评审机构作为非营利性机构,接受政府财政部门的委托对建设、施工单位的行为进行监督,不会因机构经济利益被被审单位意志所左右,能够从出资人的利益出发,有效履行监督职能。随着评审范围的扩大审核理念也需要转变,本文提倡树立以服务于部门预算编制工作为中心的理念,加大部门预算审核力度,缩短概算评审周期,全面评审工程预算,严格评审工程竣工结算,及时开展工程竣工决算的评审,重视项目后评估。

1、部门预算项目支出评审

相较预算基本支出的编制而言,由于每年的项目支出都不尽相同,各种不同类型的项目支出预算更是定额、定量的标准都千差万别,项目成本中物资和人力的市场价格也都日新月异,因此预算编制时项目支出难以像基本支出的编制一样规范化。项目支出预算标准不够明确是项目支出预算评审中遇到的最实际的问题之一,标准的不明确必然给评审带来困难,只有通过几年的评审数据积累并参照行业和部门的标准,才能逐步制定出财政部门分类项目支出预算的标准、定额。为此需要有专人专门负责各类项目造价信息的搜集和市场价格变化的追踪,确保项目预算投入符合当下最新情况。

(1)主动服务,做好部门预算项目前期摸底调查,提高部门预算项目评审效率。针对部门预算项目中多数项目预算实施方案不详、实施内容含糊不清、项目预算不具体因而不具备基本评审条件等问题,应当把促使项目单位细化预算、加强管理作为评审工作的重点。围绕细化的项目预算编制,通过对项目近三年来预算执行情况的评价和分析,针对性地提出项目预算编制文本,明确类似项目预算编制中应包括的目标、费用构成及标准等内容。

(2)分门别类开展评审工作。为提高工作效率,在对部门预算项目进行分类的基础上,针对不同类别项目采取不同的评审措施。如公共房屋及附属设施维修改造、装修类项目,在预算申报阶段多数没有施工图预算,审核中可以利用评审机构几年来积累的基础信息资料和定额标准,结合项目实际需要,在满足使用功能的前提下,先提出估算意见,为财政部门年初预算指标的确定提供依据。估算投资较大的财政项目,在项目执行过程中尽可能对其结算进行审核,既保证了项目投资控制在财政年初下达的预算指标内,又能及时控制和纠正不合理开支。计算机网络建设及运维项目,评审中首先对信息化需求进行深入细致的了解,对比技术方案确定其信息化硬件配置数量、选型是否合理;其次因价格变动造成预算不实在信息化项目中所占比重较大的,要在大量市场询价比较后才能确定软硬件价格,第三针对信息化设备技术更新较快且价格变动频繁、需委托软件公司研发的应用软件,要根据其开发内容确认其开发周期,在确认开发周期后对应其每一开发工序以行业平均价格标准确定工序价格的合理性。

(3)加快推动项目指标体系建设。标准化是一种基本的现代化管理方法,建立财政项目支出标准体系,是标准化理论的延伸和实践。财政评审机构应积累总结各部门、各行业、各类别项目的特征,通过对项目数据的整理、归集、分类和加工,形成基础数据,对带有共性的项目测算出较为准确的定量指标,为核定项目支出预算提供技术依据,为财政决策提供信息,从根本上提高评审质量和效率。

2、工程概算

重点审查设计功能与决策要求、设计投资规模与计划投资规模是否相符,防止超计划、超标准建设;重点对设计不合理、不完善的项目及时提出修改建议。第一、进行项目分类,对不同类型的项目,设计相应的技术经济指标,用标准化的指标表述项目;第二、设计不同类型的项目数据库,动态归集项目,形成不同类型项目的经济技术指标体系,便于比较,找出评审切入点和重点;第三、建立项目评审的数据分析系统,按照标准化格式输入项目数据,与同类的项目进行指标比较,分析偏离正常值较大子项,确定评审重点。根据重点子项的特点,加大样本选取数量,分配较多的评审力量,进行全面细致的算量、组价;对一般性的子项,简化评审程序。

3、工程预算

要认真搞好投资预算审查,为投资预算的编制和资金的拨付与控制提供准确依据。实行工程量清单报价制后,招标前要特别注意对单位工程项目进行完整性和工程量准确性审查,避免施工单位高价索赔和连带索赔造成投资损失。预算评审存在的主要风险包括,未查出招标文件中工程量计算错误;对材料和设备的品种、规格、品牌、价格等明显模糊事项没有深入评审;工程其他费用超标准等事项没有查出等。上述事项的发生都会不同程度影响项目预算投资额的正确核定。

4、工程竣工结算

依据施工合同、招投标文件确定合理的计价和结算方式,特别是对变更部分的计价方式进行明确判断。重点对设计变更的内容、必要性、合理性、追加投资额度及资金来源要进行严格审查,防止建设单位变相套取建设资金的行为。

5、工程竣工决算

依据有关法规政策和项目投资批复文件和竣工图等各种计价依据,及时做好项目投资决算评审。对项目投资行为和效益做出客观评价;对有关违纪违规问题提出处理建议。重点审查建设单位提交的工程决算资料中有无重大错报而间接增加了政府投资,实际建设内容与批准的建设内容(概算)有无偏差,合同执行有无问题,工程款结算有无错误等;建立一套针对决算评审的规范工作底稿;如“审减项目明细表”、“审增项目明细表”、“建设单位内部控制缺欠明细表”、“应收应付款明细表”等,对审减、审增的项目用明细表的形式表示出来;既提高了评审的深度,又方便稽核环节的审核;对建设资金的到位和管理使用情况进行监督,防止建设单位和有关部门截留、挪用、挤占建设资金。

6、项目后评估

开展后评估需要投入一定的人力、物力,资金是开展后评估的重要资源,建立后评估专项资金,保证客观、公正、科学地进行项目后评价。通过追踪问效等事后评价工作,认真总结经验和教训,探索加强投资管理和提高投资效益的途径。后评价要综合运用多种方法,涉及信息论、决策论、反馈论等多个领域的知识,要做好后评价,对业务团队的成员结构和素养要求较高。这对从业者的业务广度和深度提出了更高的要求,它不仅要求从业者有较深的理论基础,具有灵活运用多种评价方法的能力,而且要兼具开拓性和创新性。最忌墨守成规,对所有项目套用同样的评价标准和方法,也正因为如此,这项工作具有对自身能力与经验的挑战。

总之,财政评审不能盲目追求核减额,应该充分认识到审减是效益,审增也是效益,用科学的评审办法把该减的减下来,把发现的漏项及时补上去,使评审结果和实际执行趋向一致,才能够大大提高财政预算的科学性和预算执行的可靠性,在实践中产生良好的经济效益和社会效益。

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